打破地方債隱形擔保 允許市政債違約

　　經濟觀察網 記者 胡群

　　中國工商銀行風險管理部總經理劉瑞霞表示，自2005年工行發放第一筆地方債起，工行便著手進行政府評級工作，但當年并沒評出來，直到2006年才開始有結果。雖然數據來源較單一，信息較受限，且受到來自行內行外的壓力，他們還是堅持做下來。

　　工行的評級結果有效的控制了風險，目前工行地方債總量中，80%貸給了省市級融資平臺公司，縣鄉級占比極少。而與之對應的是，目前各層級地方政府性債務均快速增長，縣級政府債務增長最快，但市級政府債務仍是地方政府債務的主體;縣級和鄉鎮政府負有償還責任的債務占比高，債務剛性壓力很大。

　　無獨有偶，中國人民銀行行長周小川在2004年就已提出了“金融生態”的概念，之后由中國社科院金融研究所開展了對中國地區金融生態環境的評價研究，并定期發布《中國地區金融生態評價報告》(以下簡稱金融評價報告)，至今已有十年。2014年1月7日，《2013中國地區金融生態環境評價報告》發布會暨學術研討會再次召開。

　　地方平臺債務大幅上升

　　“中國社會科學院發布的金融評價報告對全國的31個省、地區、321個地市級進行評價。”劉瑞霞稱，“政府融資平臺現在沒有問題，但是潛在的問題還是非常大的。”

　　中國國家審計署12月30日公布的數據顯示，截至2013年6月，中央和地方債務合計30.3萬億(其中全口徑中央政府性債務合計12.38萬億，全口徑地方政府性債務合計17.89萬億)。如果按照7%的融資成本計算(實際很多地方政府的融資成本遠超過這一水平)，一年僅利息支出就超過1.25萬億。

　　2009年以來，地方平臺債務大幅上升到GDP的20%左右，一些地方已經出現償債風險;隨著監管層收緊銀行對平臺貸款，2012年開始，地方平臺開始轉向以信托貸款等方式融資，地方債務風險開始又以新的形式體現出來。也正因為此，地方債的成本開始快速攀。眾所周知，信托貸款的利率遠高于銀行貸款。

　　在《2013中國地區金融生態環境評價報告》發布會上，社科院副院長、學部委員、經濟學部主任李揚稱，地方融資平臺不僅有債務，也有資產，如果將之看做企業，則通過資產證券化等方式，仍有相當大的空間去解決債務問題。

　　中國發改委宏觀經濟研究院副院長王一鳴卻認為，如果現在地方政府是公司化，但在委托代理管理上又不具備公司化的約束，因此政府職能上要弱職能化，在債務方面應強化債務的約束。

　　以2010年為例，地方政府總資產29.06萬億，負債10.72萬億，凈資產18.34萬億。目前整體對外仍是凈資產。

　　“中國債務整體可控，政府債務主要是投資性的，有清償能力。”中國人民銀行副行長潘功勝稱。

　　允許市政債違約事件發生

　　但還款期限已近，地方融資平臺卻無法快速產生現金流。審計署12月底發布的《全國政府性債務審計結果》顯示，2014年到期需償還的政府負有償還責任的債務，占地方政府性債務余額的21.89%，達23826.39萬億元。2015年—2016年地方債務到期比重則分別為17.06%和11.58%，未來三年需償還近一半。

　　地方政府資產總量不小，但可變現程度有限，政府不得不想辦法解決。2013年的最后一天，國家發改委有關負責人在答記者問時提到，允許平臺公司發行部分債券對“高利短期債務”進行置換，以及允許平臺公司通過發行債券用于“借新還舊”。

　　德意志銀行大中華區首席經濟學家馬駿向經濟觀察網表示，在一系列中央和地方的財政與金融關系中(包括事權劃分、財權劃分、轉移支付、地方債務、地方金融機構監管等)，地方債務是最可能構成系統性和宏觀風險的問題。

　　“應該允許若干基本沒有系統性風險的中小規模的市政債違約事件發生，打消債券市場對"隱形擔保"的預期，使地方債的定價能準確地反映這些地方的債務風險。只有這樣，才能讓市場發揮抑制地方政府過度負債的作用。”馬駿稱，違約以后才可以讓地方定價比較準確的反映，市場才可以真正的發揮。有了違約，那些違約概率比較高的地方自然他的利息率就會比較高，一些違約比較高的地方甚至是可以實施關閉，這樣才可以用腳投票的機制來建立對地方政府的約束。

　　潘功勝稱，市政發債無論在學術界還是政策上都已經形成了一個共識，但在發債上有一些技術層面上的問題也需要更加深入的探討。馬駿則認為在短中期內，由財政部對地方政府的風險指標進行詳細分析，選擇一批(開始選十幾個，五年內逐步擴大到近百個城市)償債能力和財政透明度、穩健性達到標準的城市，允許發行市政債。 中長期來看，隨著市場機制和地方財政財體制的健全，財政部的“審批制”應過渡到“備案制”。